En los próximos días el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto para 2011. Esa presentación, no sólo en la Argentina sino también en todos los países del mundo, siempre es uno de los eventos económicos y políticos más importantes del año, toda vez que la discusión presupuestaria y la sanción de la ley define las estimaciones de ingresos, las pautas de gasto y de financiamiento que, en definitiva, influyen en el accionar del sector privado y, con ello, en el de la economía en su conjunto.

A pesar de la creciente influencia del Estado como actor económico, no sólo en términos regulatorios, sino también por su creciente peso propio en términos de ingresos y gasto, en los últimos años, lamentablemente, el Presupuesto ha perdido relevancia como una buena “hoja de ruta”, para la propia gestión del sector público, y también para el sector privado. Por un lado, su discusión parlamentaria no ha tenido impactos significativos en la definición del Presupuesto debido a que la mayoría oficial conseguía aprobar las propuestas de Ejecutivo sin grandes cambios. Por otro lado, la propia lógica con la cual han manejado las finanzas públicas, delegando crecientes facultades para modificar partidas de gastos, le ha otorgado al Ejecutivo mayores grados de discrecionalidad para realizar modificaciones, limitando así la efectividad del Presupuesto. Además, en los últimos años también ha habido una recurrente subestimación de ingresos sobre la base de proyecciones macroeconómicas conservadoras, obviando recursos adicionales que luego eran asignados en forma mayormente discrecional. A modo de ejemplo, entre 2005 y 2009 esta subestimación promedió más de 10% de los recursos inicialmente proyectados y este año la diferencia alcanzaría aproximadamente $67.800 millones (incluyendo los recursos coparticipables), lo que representa 18% de la estimación original de ingresos (4,8% del PIB). Como mencionamos, la contrapartida de estos recursos excedentes fue una ejecución del gasto que también estuvo sistemáticamente por encima de lo presupuestado, en muchos casos sobre la base de decisiones discrecionales del Ejecutivo que luego eran convalidadas con ampliaciones presupuestarias que generalmente eran aprobadas por decretos de necesidad y urgencia, evitando el natural debate parlamentario.

Pero estos no son los únicos elementos que deterioran al presupuesto como herramienta de gestión pública y natural guía para el sector privado. En efecto, la implementación de algunas políticas específicas provocó un fuerte impacto, tanto en los flujos como en los stocks financieros del sector público. Dentro de este grupo de medidas se destacan las transferencias de utilidades del BCRA, la asignación extraordinaria de Derechos Especiales de Giro por parte del FMI y los efectos de la estatización de las AFJP´s que significaron el destino y la imputación como ingresos corrientes de las rentas obtenidas por el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (derivadas principalmente de activos públicos). Estos cambios han sido incorporados a los registros de las cuentas públicas mediante la utilización de criterios ad hoc, que dificultan el más básico ejercicio de análisis de la evolución de las finanzas públicas. Así, el resultado fiscal difundido oficialmente no resulta estrictamente comparable con la ejecución de los años anteriores. El impacto de todos estos conceptos implica una diferencia significativa entre los datos oficiales y aquellos que resultarían comparables con los resultados de ejercicios anteriores. Puesto en números, mientras que en 2009 el superávit primario reportado oficialmente sumó aproximadamente 1,6% del PIB, el resultado primario comparable, que no tiene en cuenta todos los factores mencionados, se transformaría en un déficit de aproximadamente 1,8% del PIB. En este contexto, la conformación actual del Congreso, sin una mayoría oficial u opositora definida, permite prever una profunda y saludable discusión del Presupuesto de la que podría emerger una herramienta mucho más sólida que las aprobadas en los últimos años. Sin embargo, la propia dinámica política actual, que se refleja en un virtual bloqueo parlamentario, ha incrementado las especulaciones sobre la posibilidad de que el Congreso no consiga consensuar y, finalmente, aprobar el Presupuesto para el año próximo. El esquema institucional actual, regido principalmente por el artículo 27 de la ley de Administración Financiera, prevé que en un escenario como este el Poder Ejecutivo deberá, básicamente, ajustarse a los parámetros establecidos en el Presupuesto del año anterior, otorgándole al Ejecutivo las herramientas mínimas necesarias para sobrellevar una situación como la descripta. Sin embargo, y más allá de las cuestiones legales, lo cierto es que un escenario de este tipo, flaco favor le hará a generar un contexto de mayor certidumbre, en un año que de por sí será más incierto, en la medida en que se aproxima la contienda electoral presidencial. Más aún, el Presupuesto Nacional marca algunas pautas que luego son utilizadas, por ejemplo, en la elaboración de los presupuestos provinciales o en la propia definición del Programa Monetario. Así, la posible ausencia de un presupuesto se derramará negativamente sobre distintos actores económicos, tanto públicos como privados.

En definitiva, en los últimos años la herramienta presupuestaria ha perdido relevancia como una buena “hoja de ruta” para la definición de la política fiscal. Sin embargo, la posibilidad de que el Congreso no logre consensuar y aprobar un Presupuesto sólo agregará más incertidumbre, en la medida en que será cada vez difícil conocer la dinámica fiscal. En un año en el que, como dijimos, será de por sí más incierto que 2010, y en una economía que ha perdido en los últimos tiempos una serie de instrumentos que deberían servir como referencia al sector privado, un evento de este tipo sólo ampliará las posibilidades de que la economía muestre una dinámica mucho más volátil.